进程中的政府主动性

 一.村民自治示范活动的进程及成效 

  达川市位于四川省东部的大巴山区,农业经济在国民经济构成中占较大比重。全市34.4万人中,农村人口占绝大多数。达川市的村民自治的起步与四川省的整体发展相一致。1987年,全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。1991年5月28日,四川省第七届人大常委会第23次会议通过《四川省<中华人民共和国村民委员会组织法(试行)>实施办法》。四川省的村民自治进程由此在全省范围内启动。根据中共中央文件精神,村民自治的起步阶段主要是进行试点,树立典型,开展示范活动。四川省的村民自治示范县(市)最初定在省城附近的彭山县。该县的村民自治进程较快,并出现了永远村等示范典型村。达川市位于川东,距位于川西的省城成都较远。1993年,该市成为四川省第二个村民自治示范县(市)。其村民自治进程迅速加快,取得了明显的成效,不仅居于四川省前列,而且许多方面在全国也处于领先地位。 

  1.按照民主自治原则进行村民委员会换届选举,村民依法充分行使民主权利,村级组织得以健全,群众基础增强。 

  与大多数地方一样,在相当长时间,达川市的村民委员会选举并没有严格按照民主和群众自治原则进行,村干部的产生及村级组织的运作受人民公社时期的行政命令方式影响较深。由此出现了两种情况。一是在不少经济落后地方,村民对担任村级干部兴趣不大,村组基层组织不健全。二是村干部的产生受乡镇行政影响较大,缺乏足够的群众基础和为村民服务的主动性,其威信亦不高。在开展村民自治示范活动中,民主选举,健全组织被作为关键环节。达川市利用三年一度的村民委员会换届选举,重点加强基层组织和村级领导班子建设。首先,充分动员群众参与,依法进行换届选举。1993年,全市农村都严格按照《村民委员会组织法》及相关法律法规文件进行了正常的换届选举。选举的民主、公开程度大为提高。候选人的提名和确定,采取组织考察、民意测验、海选(由选民广泛提名)、预选等方式进行。正式投票及投票结果完全尊重群众的选择。全市参加投票的选民达到总数的95.1%。其中,复兴镇、东岳乡共有13个选区,参选率达到100%,并且无一人代票。后又对少数换届选举不成功的6个村和未选足额的35个村、76名村委会成员,依法进行了重选、另选和补选。村委会换届选举还促进了村级党组织建设。其中有7个后进村的21名党支部委员被调整。其次,在换届选举后,重点健全村委会组织体系。对经济发展快,班子合力强的几个村,经村民讨论通过,撤消了村民小组建制,使村委会的工作效率得以提高,有利于发展规模经济。为强化村委会的组织作用,各村的村委会都统一设置了科技生产、人民调解、治安保卫、计划生育、文化卫生和社会福利等工作委员会,选举配齐了村民小组长。

  经过村民委员会换届选举和健全基层组织,一批年富力强的村民成为村组干部。他们经过群众的严格挑选,威信高,责任感强,愿意带领群众共同致富。该市罗江镇三村四组组长伍锡弟原在蒲家镇预制厂当厂长,村民民主选举激发了他为村民服务的政治热情,主动放弃年薪万元的高收入,辞去厂长回村当组长。为改变本组落后面貌,他主动拿出自己的存款,卖掉肥猪,垫支修建村组公路。在他的感召下,公路占地所毁树木、蔬菜、禾苗,群众不要任何补偿,公路得以顺利修建。村委会换届选举和基层组织的健全还大大强化了基层干部和群众自我服务的主动积极意识。特别是一些偏远落后的村庄,一改过去“等、靠、要”的习惯,主动想办法,在争取各方支持的同时,自力更生,艰苦奋斗,创造条件,改变贫困落后的面貌。新村、盘石两个乡有13个村原是无任何集体经济的“空壳村”。后在自治示范活动中自筹资金,开发荒山、水域,发展种养殖业,一举改变了无集体经济的面貌。 

  2. 扩大村民群众参与公共事务的决策、管理和监督渠道,加强干群沟通,形成发展合力。 根据村民自治的原则精神,村民应该是自治的主体。但是,由于村民参与公共事务的渠道较少,村民自治事实上成为少数村干部的自治,村民群众除了一年难得召开一次的村民大会外,对村庄的公共事务知之甚少,干部与群众之间无形中存在着互不信任的隔膜。在村民自治活动中,达川着重建立健全村民代表会议组织。在大多数村,实行每10-15户选1名村民代表,组成村民代表议事会,经常性地参与村公共事务的决策、管理和监督。村民代表会议一般每季度召开一次会议,讨论决定本村经济社会发展规划、兴办集体企业、调整产业结构和生产经营方式、新修维修公路、集资改善办学条件,以及计划生育、社会治安、农民负担、财务收支等重大事项。由于村民化表的参与,使村民自治真正成为村民群众的自治,改善了干部与群众的关系。如村民代表主动协助村干部调整土地、收缴税费、调解纠纷等,解决农村工作中的一些热点、难点问题,使乡村干部的工作由被动变主动。

  3.建章立制,实现农村基层管理工作规范化。 

  由于农村正处于经济社会的重大转变之中,无论是贫困村,还是富裕村,都普遍存在制度不健全,管理不规范的问题,从而引发或激化了一些矛盾。在开展村民自治示范活动中,达川市抓住这个薄弱环节,推动依照法律法规建章立制,以制度治理乡村。该市普遍动员群众讨论制定《村民自治章程》。首先是以村民小组为单位,对章程草案反复讨论、修改,后交村民代表会议审议、修改,再交全体村民会议表决通过,形成正式制度条文,最后交村委会执行。据统计,在全市的136个村,参加讨论、修改章程的村民达54万人次。章程因此具有较强的群众性、权威性、合法性和实用性。通过制定章程,广大基层干部和群众受到了一次深刻的民主和法制教育。为配合《村民自治章程》的贯彻实施,该市还制定了《村党支部工作职责》、《村民委员会工作职责》、《村委会报告工作制度》、《财务管理制度》、《村务公开制度》和《村民代表议事规则》等规章制度。根据要求,村干部应该依照制度行使权力,村民也可以根据制度监督干部,从而有利于基层管理工作走向规范化。

  村级财务一直是农村基层社会的热点和难点问题,并关系到农村集体经济的巩固和发展。长期以来,达川市农村采取村财务由乡镇统管,这样虽然可以在一定程度上避免村极干部乱收乱支的现象,但村的省略受到限制,群众也有意见。在村民自治活动中,达川市将村级财务村建村管作为重要内容,建立健全财务公开和财务管理制度。村级财务采取会计管账、出纳管钱、村主任审批和村民监督的办法。开支150元以上要经过村委会集体研究决定。开支1000元以上要由村民代表会议讨论决定。重大开支要经村民大会讨论决定。正常收支季度公开,预算决算年度公开,重大建设项目及时公开。通过建立健全村级财务管理制度,既增加了村级经济活力,也可以防止少数村干部以权谋私,结束了村财务由乡镇统管的被动局面。 

  在建章立制中,建立村级档案是达川市的一个富有特色的举措。新中国建立以来,农村的经济体制不断变动,特别是改革开放以来,农村的经济社会发生了很大变化,人口、财产、土地等关系日趋复杂。如果不理顺这些关系,势必影响农村经济社会的进一步发展。针对这一问题,达川市在开展村民自治示范活动中,利用制定各种规章制度之机,对长期遗留下来的人口、财产、土地等问题进行了清理,并建立起规范的档案。1993-1996年,全市建立档案11480卷。其中,财务档案5570卷,文书档案3920卷,土地档案1010卷,户籍档案980卷。有54个村建立了专门的档案室。通过建立档案制度,解决了不少长期悬而未决的问题,为农村改革发展提供了可靠的制度保证。该市西外塔坨村在整理档案资料中,找到了30多年前的一份土地租用合同,使长达数十年的一笔土地官司得以结案,挽回经济损失18万元。东城北岩村的一桩拖延15年之久的土地纠纷在清理和建立村级档案中按照协议妥善解决。

  自1993年,达川市以村民自治示范活动为切入点,村民自治进程大大加快,基层直接民主和依法治理都达到一个新的水平。至1995年,全市有11个乡镇、办事处,127村(居)民委员会达到省政府规定的村(居)民自治示范活动十条标准。村民自治示范乡镇、办事处,示范村(居)民委员会分别占100%和93.3%。特别是这一广泛深入的政治变动是在经济发展和社会稳定的状态下发生的。民主化进程不仅没有影响经济发展和社会稳定,而且促进了经济发展、社会进步和政治稳定。1992年全市农村人均纯收入为855元,1995年达1352元,初步达到小康水平。特别是通过村级组织建设,大大增强了集体经济的实力。1992年,全市农村村集体纯收入5000元以上的村仅有57个,占总数的41.8%,5000元以下占58.2%,其中“空壳村”36个。1995年,5000元以上的村上升到99.27%,其中收入在1万元以上的村78个,出现了数个百万元的村,消灭了“空壳村”。通过村民自治中的自我教育,促进了精神文明建设。文明村、卫生村、“三户一家”的评选成为经常性的活动。通过村民自治中的自我管理促进了社会秩序的好转。由于建立健全村级治安组织体系,强化了基层的自我防范、自我监督和自我调节能力,维护了社会的安定团结。

  二、政府在村民自治进程中扮演的积极主动角色

  如果从长期缺乏民主传统的角度看,对该市的民主化进程无论作什么估价都不过分。在这一平静的民主化“革命”进程中,政府(这里是广义的政府,包括执政党、人大、政府等政治和政权系统)发挥了重要的历史主动性和积极性。其功能和作用主要表现为:

  1.启动功能。

  在相当长时间,达川市的村民自治进程与四川全省的情形大体相同。只是通过开展村民自治示范活动,才大大加快了村民自治的进程。1990年,中共中央将定决村民自治的重点放在试点示范上。国家民政部要求每个省都要选择1-2个县(市),每个县都要选择若干乡镇,每个乡镇都要选择若干村开展村民自治示范,以摸索经验,树立典型。同时对村民自治示范点的标准作出了规定。显然,作为村民自治示范点,其村民自治进程应居于其他地方的前列,要求也较高。如在一般的县,只需要在若干年限内在若干乡镇和村庄建立起示范典型。对村民自治示范县来说,则要求绝大多数乡镇和村庄达到示范点的标准。而示范点的选择和确定,既取决于上级主管部门,又与被选择点的主动争取有关。村民自治示范点与其他示范典型不同,不仅其工作十分复杂,难以控制,而且主管部门并没有相应的经济支持。一般地方对此缺乏热情和积极性。达川市民政局得知四川省民政厅选择1-2个县(市)作为县级村民自治示范点的情况后,主动争取将示范点放在本市,并得到省有关部门的同意。 