浅论我国宪法监督制度的健全和完善

宪法监督是随着宪法的产生、实施而出现的,迄今已有两三百年的 历史 。综观宪法监督 发展 的历史,呈现出监督机构专门化、监督制度完善化的发展趋势。宪法在整个 法律 体系中居于根本法的地位,它是诸法中最具权威性的法典,也是国家 政治 经济 社会 生活中最具权威性的社会规范。宪法及其实施的状况是衡量一个民主国家的法制是否健全的重要标志。世纪之交的中国,要充分发挥宪法应有的作用,就必须首先完善宪法运行机制。我国几十年的宪法实践告诉我们,“书面宪法”并不等于“现实宪法”,再好的宪法,如果没有相应的保障监督体系和制度,也无非是一张写着人民权利的纸。只有健全和完善我国的宪法监督制度,才能使我国宪法真正得到贯彻实行,维护宪法的权威和尊严,保障宪法能够更充分地发挥其作为国家根本法的政治、经济和社会效能。

  一

  我国现行宪法规定了我国的宪法监督制度,尤其是把宪法监督机构从全国人民代表大会扩大到了全国人民代表大会 常务委员会,这是现行宪法在完善宪法监督制度上的一个重要举措。宪法采取了由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制,同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用,以保障宪法监督的权威性和有效性。宪法第62条、第67条及有关国家机关组织法对宪法的监督均作了明确的规定。然而,宪法及法律的规定虽然明确、具体,但是却不能付诸实施并发挥其应有的作用。我国宪法监督制度存在的缺陷主要表现为:(一)有效性较差。由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职,一般说来,它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的、周全的,否则也就不会颁行了。这必然造成全国人大及其常委会不会重视对自己颁布法律进行的监督。(二)时间不足。全国人大每年开一次会,全国人大常委会每两个月开一次会,会期短,职能却分别多达15项、21项,根本无法适应宪法监督的经常性需要。(三)人员素质不适应。宪法监督是一项专业性、技术性很强的工作,而全国人大代表和常委会委员绝大多数不熟悉宪法和法律。(四)制度不健全。 目前 我国还没有关于宪法监督程序、宪法诉讼的具体规定,宪法监督的可操作性差。因此,无论是从宪法监督的 理论 还是从宪法监督的实践,无论从宪法监督的规范还是从公民的监督意识来看,我国的宪法监督制度是薄弱的,不完善的。

  全国人大及其常委会是我国的最高国家权力机关,我国没有专门的宪法监督机构,采用的是最高国家权力机关监督体制,即我国的宪法监督机构是全国人大和全国人大常委会。由于宪法赋予全国人大及其常委会的职权十分广泛,使得该机构难以承担监督宪法实施的实质性责任,使监督工作流于形式。从法律监督机理上讲,仅以最高国家权力机关作为我国监督宪法的机构难以实现宪法监督的目的。因为宪法监督的主要方面是对立法的合宪性审查,以防止立法的违宪。全国人大及其常委会既是我国的立法机关,同时又是我国立法合宪性的审查机关,这实际上是一种的自我监督,而理论和实践均证明,自我监督往往等于没有监督。我国人民代表大会实质上是人民意志的表达机关,不是也不应当成为宪法争议的裁决机关。人民代表大会作为代表人民行使国家权力的机关,它的组织和活动在于代表和表达人民的意志和利益。全国人大及其常委会的立法活动,就是表达人民意志的突出体现。无论是全国人大还是全国人大常委会,都难以有效地承担宪法监督的职责,也不适宜成为宪法争议的裁决机关。现行宪法颁布近20年来,全国人大及其常委会几乎从来没有正式审查、处理和纠正过有关违宪的案件,在宪法监督方面无所建树。可见,我国虽然有宪法监督机构,但是尚未构筑完备的宪法监督体制,而改革和完善现行的宪法监督制度,首要解决的 问题 是建立监督宪法实施的专门机构。

  二

  当代世界上有三种宪法监督模式,即议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式。英国首先产生议会监督模式;美国通过1803年马伯里诉麦迪逊一案创立了普通法院监督模式;奥地利在1920年建立宪法法院,在世界各国中率先确立了专门机构监督模式。英国奉行议会主权即议会至上原则,奠定了议会监督的基础。英国人认为,议会是人民选举产生的民意代表机关,其地位至高无上,其权力广阔无垠,法律由其制定,也应由其解释、监督实施,行政机关、司法机关也要遵循其制定的法律。英国宪法是不成文宪法(普通法宪法)、柔性宪法。其宪法性法律同其他法律相比,没有成文宪法国家中的宪法法典的那种至高无上的地位,两种法律的解释权、监督实施权均由议会行使,不可能由法院或其他机构行使。法国在第一次世界大战前一直实行议会监督模式。这主要由其信仰人民主权原则所决定。法国人深受卢梭社会论思想的 影响 ,认为人民的意志即公意至高无上,国家主权只不过是公意的具体体现而已。“法律是普通意志的体现”,反映了人民的共同意志,而法律则是由人民选举产生的议会制定的,所以,“立法机关在制定法律时须得仔细检查该法是否与宪法一致,能否解决那方面的问题……这意味着宪法解释应由议会执行,这属于主权行使问题,故议会才是审查自己法律合宪与否的法定。因此法院不能解释宪法,至少它们不拥有事关立法机关的权力。”[1](p.36)在英法的影响下,世界上许多国家都采用了议会监督模式,如19世纪的意大利、德国、比利时和当代的新西兰、荷兰等国。

  1803年,美国联邦最高法院就马伯里诉麦迪逊一案作出判决。首席大法官马歇尔力倡联邦最高法院应有违宪立法审查权,他代表最高法院宣布:解释法律的权限属于司法部门的领域,是司法部门的业务。在对特定的案件选择适用的法规方面,宪法所规定的条款与法律所规定的条款发生抵触时,法院必须适用宪法,与宪法相抵触的法律无效。[2]由此开创了由普通法院实行司法审查的先例。这种模式又被称为美国模式。随着美国国力的增强和世界影响力的与日俱增,其宪法监督模式对国际社会产生了巨大的冲击力,很多国家开始模仿、移植美国模式 ,如法国、德国、意大利、日本等国。据统计,世界上采用美国模式的国家有60多个,其中绝大多数是与美国同属普通法系的国家和地区。

  专门机构监督模式又称凯尔森模式、欧洲模式,由奥地利在1920年首创。而后,世界各国尤其是欧洲国家纷纷效仿,原来引进美国模式的一些国家也实行这一模式,如法、德、意等国。专门机构监督模式具体可分为两种形式,即以德国为代表的宪法法院制度和以法国为代表的宪法委员会制度。德国设立宪法法院来进行宪法监督,审查违宪,“宪法法院的任务是把宪法秩序作为法律秩序加以维护。”[3](p.185)宪法法院受理涉及宪法性问题的具体争议案件,有权根据宪法作出裁决。依照法国1958年宪法,法国成立了由9人组成任期9年的宪法委员会。宪法委员会对法律是否违宪实行最高监督,确切地说,就是对国内发布的一切规范性文件是否违宪实行独立监督。基本法律、国会两院议事规程和实现个人权利和自由的法律,都必须由它进行监督。但这只是宪法委员会的一个基本职能。宪法委员会还有两个重要特权,即预先审议应予批准的、在法兰西共和国范围内签订的条约和协议;对全民投票和共和国总统选举实行监督。宪法委员会有权宣布撤销选举、宣布规范性文件违宪和无效裁定。[4]建立专门机构来监督宪法实施成为世界宪法监督制度的发展潮流。目前,这一潮流呈现出愈来愈强劲的势头。采用这一模式的国家主要是西欧、东欧及韩国、土耳其等少数亚洲国家。这一模式盛行的一个重要原因,就是鉴于以往在本国现实生活中普遍存在践踏宪法、侵犯人权的现象,为了使宪法处处得到尊重、实施,人权得到有效保护,有必要建立一个独立于立法、行政、司法机关之外的机构,专司宪法监督之责。当代宪法监督制度专门化的发展趋势,主要体现在很多国家纷纷采取专门机构监督模式。国外一些学者认为美国模式在某些方面正向欧洲模式靠拢,其表现是“美国最高法院,只在有些方面是通常那种上诉法院,在其他情况下,它与欧洲宪法法院一样,是‘违宪审查的一个特殊机构’。”[1](p.53)有人则主张:“在美国产生一个联邦上诉法院,使它对现在由最高法院处理的普通案件有实际的最后决定权,这一建议会使最高法院更像一个宪法法院。”[1](p.60)专门机构监督模式的主要特点是:第一,它反映了宪法监督机构专门化的趋势和要求。宪法法院或宪法委员会以解决宪法争议为专职,有利于及时、有效地处理违宪案件、解决宪法争议。第二,它体现了宪法监督的政治性和司法性结合的要求。其政治性在于:宪法监督实质上是对国家权力运行的宪法控制,以达到保障宪法秩序和基本人权的目标;它的内容往往涉及统治行为与政治问题,?并发生政治影响。其司法性在于:违宪审查裁决宪法争议,实际上是一种法律裁判;它在秩序规则上,往往需要适用司法程序,审查机关作出的裁决具有司法审判的意义。第三,专门机构监督模式在监督方式上具有多样性和灵活性的特点,更为全面,也更具合理性。第四,宪法专门监督机构是一个独立的机构,依法独立行使职权,不受来自各方面的操纵和干预,能够公正地、权威地进行违宪审查,从而保障宪法的有效实施,维护宪法的尊严。

  三

  我国实行的是全国人民代表大会制度,没有专门的宪法监督机构,宪法监督制度存在着许多缺陷和不完善。针对这种状况,有学者提出在不改变现行宪法监督体制的基础上,增加设立专门委员会性质的“宪法委员会”,辅助全国人大及其常委会实行宪法监督。[5][6]笔者认为,这种做法是不可行的。宪法监督制度,就其形式意义而言,是要通过对立法、行政和是否符合宪法进行监督和审查,对违宪行为予以纠正和制裁,以保证宪法的实施,维护宪法的尊严;就其所追求的价值目标而言,是通过对违宪行为的审查和处理,以保障公民权利和自由的实现,保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益,维护宪法确定的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本活动原则得到遵守。其核心在于,要建立一套行之有效的、对违宪行为进行审查和纠正的宪法监督机制。不对现行的最高国家权力机关宪法监督体制实施改革,而单纯地采取增设专门委员会性质的宪法监督委员会的措施,这至多是一种变通的权宜之计,它不能从根本上解决宪法监督的有效性,以达到健全和完善我国宪法监督制度的目的和要求。

  首先,设立宪法监督的专门委员会在宪法监督中的作用是相当有限的。在我国的人民代表大会体制下,专门委员会只是全国人大内部的辅助性工作机构,不是独立行使职权的国家机关,它只能在有限的范围内对宪法的实施进行监督,不具有独立的裁决权。尤其是当法律本身的合宪性发生争议时,要宪法监督专门委员会直接进行审查和纠正,几乎是不可能的。

  其次,立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查,因而是一种不完全的宪法监督制度。在立法机关审查制下,法律的合宪性,主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的。在英国, “议会在通常的立法和修改法律的过程中,忠实地保护了宪法的各项基本原则免受普通法律的侵犯。”法律的违宪性似乎是难以成立的。对立法机关来说,只要是依据立法程序通过的法律,必然是合理的、符合宪法的,不存在违宪的判断。因而有学者断言:实行“议会至上”,“议行合一”的国家,一般不存在法律违宪的问题。[7](p.154)在我国国家权力机关的立法和监督中,实际上也是将法律违宪的可能性排除在外。全国人大及其常委会监督宪法的实施,实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,并不包括全国人大及其常委会制定的法律。在当今世界宪法监督制度的发展与完善中,法律的合宪性已成为宪法监督的一项重要内容。我国现行宪法也明确规定:一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。因此,法律违宪的可能性及其补救措施,理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容。在我国,大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的,而由其来裁决自己通过的法律违反宪法,显然是不可能的,也是不现实的。在现行的宪法监督体制下,通过增设宪法监督的专门委员会,可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查,却难以解决法律的合宪性审查问题。

  再次,增设宪法监督的专门委员会,只能弥补宪法监督在内部的调查和审议程序上的不足,并不能从根本上克服我国宪法监督在制度上的缺陷。宪法监督委员会作为具体受理宪法争议的专任机构,只是最高国家权力机关的内部机构,它既不能主动受理宪法争议,又不可能具有最终的裁决权;而具有裁决权的全国人大及其常委会并不是以宪法监督为专任的机关,这就从根本上限制了程序立法对保证宪法监督的及时性与有效性的作用。

  综上所述,设立宪法监督的专门委员会难以保证宪法监督的有效性。

  我国也有一些学者主张采取美国模式,赋予法院主要是最高法院以宪法监督权,受理宪法诉讼。[8]然而,任何一种宪法监督模式必须与特定国家的政治、经济和文化的具体环境相适应,才能发挥其应有的作用。普通法院监督模式与我国的人民代表大会制度的权力运行机制不相符合,也不适合我国法律和文化的传统。这一模式是建立在三权分立和制衡原则的基础上,实行这一模式的英美法国家适用的是判例法,而且法官具有造法的功能。这些均不适合我国的实际情况和需要,因此我国无法采用美国模式。

  专门机构监督模式在许多国家的宪法实践中发挥了相当有效的作用,也因此为越来越多的国家所采纳。在我国,也曾有学者提出过实行专门宪法监督机构的设想,包括设立宪法法院或独立的宪法委员会。但均被认为这种做法有弊端,诸如与我国的政治体制不一致,难以解决与国家权力机关的关系,打破了现行宪法形成的国家根本制度及其权力配置格局等等,从而被大多数人所否认。笔者认为,在宪法监督模式方面,我国应当客观地总结和借鉴世界各国宪法监督的经验,专门机构监督模式在欧洲国家的成功实践是值得我们思索的。在专门机构监督模式的两种形式,即宪法法院和宪法委员会中,独立的宪法委员会是适合我国国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般被认为是一种政治性机构,而宪法法院在体制上则被归入司法机关的范畴。作为一种政治性机构,宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性、更易于为人们所接受。具体做法是:在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会,由该委员会独立行使宪法监督(即违宪查看)的职权。根据我国国情和法制体系,新的宪法监督机构首先应当是一个专门化的监督机构,这已是世界各国宪法监督发展趋势。这个专门机构即无立法职能,更不参与政府活动,其职责就是对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决,纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权,其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉,以保证宪法监督活动的真实和公正。其次,这个专门机构不能违背我国现行政体,虽然它具有一定的独立性,但是它仍然是国家最高权力机关下的一个独立机构。诚然,欧圳的专门机构监督模式是建立在西方资产阶级的分权 理论 与价值观基础之上,维护的是资本主义的宪政秩序。但就其具体 内容 和形式而言,也具有与我国的 政治 体制和文化传统相兼容的一面,可以为我们所借鉴。专门机构监督模式体现的理念并不必然与我国 社会 主义的政治制度相冲突。该模式体现了当代宪政的“宪法至上”的理念在欧洲国家的确立,反映了通过建立和完善宪法监督制度来维护宪政秩序、保障基本人权的客观要求。欧洲的专门监督模式可以给我们一种启示,即设置专门机构来监督宪法的实施并不会改变全国人大的最高国家权力机关的地位。就专门机构监督模式所体现的宪法至上的法治观念,宪法监督机构的专门化,监督机构的组织和监督内容的政治性与司法性结合的特点,反映了当今宪法和宪法监督制度的客观要求等,都是值得我们 总结 和借鉴的。“宪法至上”的法治观念的健全依法行使权力的制约机制,是我们完善宪 法监督制度,健全国家的监督体系,实行专门机构监督模式的理论基础和基本原则。宪法监督的基本精神就在于通过审查和纠正违宪行为,保证权力行使的合宪性与合理性,维护国家的宪政秩序。而设立宪法监督的专门机构,是健全权力制约机制的非常有效的形式。

  “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[9](p.154)任何权力都应当是有限制的、受到制约的,这是近代宪政的基本精神。要解决权力的滥用,我们也必须建立和完善以权力制约权力的体制。如果说在国家权力机关之间的关系上,我们更多地强调加强人大监督;那么在宪法的实施和监督上,则应当大力主张任何权力都应当受到制约,实行以权力制约权力,完善依法行使权力的监督和制约机制。就人大活动来说,各类因素都可能导致人大的立法和决议超越宪法和 法律 的规定,发生违宪行为。在人大本身违宪的情况下,仅靠其自身的制约机制是很难加以纠正的,而设立宪法监督的专门机构,对最高国家权力机关的立法活动起一些制约和监督作用,不失为一种合理的、有效的机制。

  四

  建立宪法监督机构是宪法监督得以有效开展的首要前提。但是,仅有宪法监督机构是远远不够的。如果没有宪法监督制度的完善化,没有完善、健全的法律制度对宪法监督机构的组成、地位、职权、行使职权的原则、程序、手段等内容作出明确的规定或确认,宪法监督机构也无法正常运转。宪法监督是旨在限制权力和解决冲突的活动。监督机关要实施自己的职能,就应当拥有相应的手段和职权,在监督过程中,如发现被监督部门有违法行为,即应采取一定措施。换言之,违反规范就将引起法律后果。既然监督目的是限制权力和解决冲突,因此它的范围应该与社会体系的范围是一致的,其对象只能是社会体系中预先确定的具体机构。可见,监督是对社会体系以及它是否符合基本原则所作的内部检查,以消除社会中产生的紧张局势。

  在实行专门监督机构模式的国家中,宪法监督制度完善化的趋势最为明显和典型。这一趋势在这些国家中主要有两种表现形式:首先,通过制定和修改宪法,规定宪法监督主体、监督权力、提起诉讼或审查主体、监督机构成员组成、任期、职务保障、裁决效力等内容,为宪法监督制度完善化提供基础和依据。如法国、南斯拉夫等国。其次,制定规范宪法监督专门机构行使权力的专门性法律,如德国、韩国等。由于这些国家的宪法或专门性法律对宪法监督制度作出了完善、周密的规定,就为宪法监督专门机构行使职权提供了良好的法律依据。

  我们必须看到,宪法监督是当代宪法与宪政制度 发展 的一项重要内容,它的发展与完善本身也是改革,对于我们推进政治体制改革,发展社会主义民主,实行依法治国,建设社会主义法治国家具有直接意义。在完善宪法监督制度的 问题 上,我们完全没有必要把“不涉及宪法的修改”作为一种前提条件。既然是改革,只要是必须的,也完全通过修改现行宪法,也可以通过制定专门性法律来规范宪法监督,以使其法律化、制度化。现行宪法监督体制的最大缺陷就在于它无法落实,缺乏实效,应当通过改革,建立和健全具有 中国 特色的富有实效的宪法监督体制。为了对宪法监督工作进行全面的规范和调整,保证宪法监督机构能够依法、切实地行使宪法监督职权,有必要借鉴国外尤其是实行欧洲模式的国家的经验,通过修改宪法或制定专门性法律如宪法委员会组织法等,对专门的宪法监督机构独立行使监督权给予具体规范,在立法上完善我国的宪法监督制度,包括在监督内容上和监督形式上确立新的规范,对设置的宪法委员会的地位、权限、组织的运作程序作出明确规定。

  综上所述,健全和完善我国现行的宪法监督制度,最重要的是设置有很大权威的宪法委员会,该宪法委员会应当是能依法独立行使监督、审查、裁决权的权威组织。设立由全国人大产生,对它负责,受它监督的宪法委员会来监督宪法的实施,完全符合中国的现状和国情。我们应当在坚持社会主义民主和法制原则的前提下,充分考虑我国现行政治体制的实际情况,借鉴外国宪法监督制度中切实可行的 方法 ,建立和健全一整套完善的、可行的、行之有效的、具有中国特色的社会主义宪法监督制度。