论日本的开发性金融发展改革及对我国的影响

 一、日本开发性金融的发展

  日本作为一个后起的发达国家,为了迅速达到经济恢复和发展的目的,建立了庞大的政策性金融。传统上认为,日本政策性金融机构由二行、九库及海外经济合作基金组成。“二行”,指日本开发银行、日本进出口银行;“九库”,指国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发金融公库、公营企业金融公库、中小企业信用保险公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库。它们按政府规定的特定政策和目的从事金融活动,从不同角度,不同程度上弥补了商业性金融机构的不足,不仅有中小企业、经济开发、进出口、农业、住房等共有机构,还有环境卫生、医疗保健等特有机构,种类众多,行业齐全,信用卓著,作用巨大,已形成完整体系,成为有关行业振兴发展的重要力量。下面对日本开发性金融机构的发展及其改革作简单的介绍。

  日本开发银行在经济发展的不同阶段坚定地坚持开发性,不断调整开发热点和业务经营活动,避免同商业性金融机构形成竞争。在日本经济恢复阶段,为促进经济发展的基础保障的发展,日本开发银行配合政府“倾斜生产方式”的政策,把贷款集中投放到电力、海运、煤炭和钢铁等四大基础工业部门,为日本经济的发展提供了基础保障;在日本经济高速发展时期,上述的四大基础工业部门已走出“瓶颈”,商业性金融和私人资本向该领域的投资大为增加,为配合政府的“国民收入倍增计划”,日本开发银行则转而向机械工业、石油化工和合成纤维等新兴工业领域投资贷款;随着日本经济的逐渐成熟日本开发银行又将“社会开发”列为开发的重点,以“城市开发”、“地方开发”和防止公害为中心,将提高公民生活、解决老龄社会问题促进社会事业的发展。八十年代以后,则将重点投向新技术开发,以适应新技术革命的挑战。显而易见,日本开发银行在支持日本产业成长、优化产业结构,促进日本经济增长方面,发挥了十分重要的作用。

  亚洲金融危机后,为了适应国内外政治经济形势的变化,理顺政策性金融机构之间的关系,最大限度地发挥政策性金融的作用,日本政府决定改革和调整政策性金融机构的体制和业务内容,将政府的政策性金融机构进行重组。1999年,日本开发银行和北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行,同时接受了环境卫生金融公库和地域振兴整备公团的金融业务。合并后的日本政策投资银行资本金8654亿日元,员工1387人。该银行的主要业务内容是向日本的基干产业、大型成套项目和欠发达地区企业以及国家重点扶植和很有研究开发价值但具有风险的科研项目提供低息等优惠贷款;根据经济建设发展的需要,代表国家对某项产业或某个项目进行投资。为了减轻贷款和投资风险,设立风险管理和融资事后评价委员会,对信贷和投资的效果进行评估。同时,还增设由外部专家、学者和金融界人士组成“运营评议委员会”,对银行的融资内容以及经营、管理状况进行监督、评价,以减少不良债权的发生。

  二、日本开发性金融的特点

  1、独立的法律支持

  日本几乎每个开发性金融机构都有一部单独的法律来管理和规范,不受普通银行法制约,如《开发银行法》、《北海道开发公库法》、《冲绳振兴开发性金融公库法》等。而且往往在开发性金融机构成立之前,立法机构就颁布相关法律,作为银行建立和运作的法律依据,并随经济、金融实践的发展及时修订,法律的适当超前对金融业规范经营起到了约束和保护作用。

  2、严格的监管体制

  日本开发性金融不吸收活期存款,储蓄存款和定期存款也不用以转账,贷款则多为专款专用,理论上不具派生存款与信用创造功能,所以与中央银行关系松散,不受日本银行直接管理,因全由政府出资建立,行政上全归大藏省管理,银行总裁均由大藏省任命,业务上由大藏省和主管省厅领导,每季度经营计划必须经主管大臣批准,并定期报告资金运用情况,以建立有效的风险防范机制,虽然不以盈利为目的,但也要注意社会效益与自身效益统一,经营不利、管理无方要接受调整、合并乃至取消。

  3、明确的业务分工

  日本开发性金融机构经营管理上专业性极强,与商业性金融机构分工明确,不吸收存款,有特定的贷款和支持范围和对象,融资原则是以不能或不易得到商业性金融机构融通为前提予以支持,在商业性金融机构业务活动薄弱或遗漏或不愿意参与的领域开展活动,如对国民经济发展至关重要却需特殊措施给予鼓励的进出口部门;属于国民经济薄弱环节,没有特殊支持和保护就会停滞不前甚至萎缩的农业部门;关系国民经济均衡发展和社会稳定的落后地区等。 4、及时的战略调整

  日本开发性金融体系是随着经济发展战略的调整而及时调整的,以更好的实现政府的政策意图。如在业务领域方面,日本开发银行也经历了各个不同时期的调整,在上世纪50年代初,由于战后重建资金严重短缺,其重点支持电力、钢铁等基础性行业;60年代,转向重点支持工业化;70年代开始关注提高人民生活、支持新兴产业;80年代,则致力于产业结构的调整、新兴行业的发展、改善人民生活;如今,日本政策投资银行开始重点支持中型企业、促进私人金融创新事业、促进经济结构调整并运用多种手段为其提供金融的服务,如承销公司证券等、促进土地开发和有效利用。

  通过以上对日本开发性金融机构的发展及改革的介绍,可以得出日本开发性金融机构具有的法律支持独立、监管体制严格和业务范围不断变化的特点。这些特点保证了日本开发性金融机构的健康协调发展,同时对规范我国的开发性金融具有很好的借鉴作用。

  三、日本开发性金融机构发展对我国的借鉴

  作为我国金融体系重要组成部分的开发性金融的改革、发展与完善,事关开发性金融未来的地位和作用,也直接影响我国金融体系的发展。这样就进一步要求规范开发性金融的运营,使之成为真正的与商业性金融形成优势互补,充分发挥开发性金融的独特作用。

  1、完善制度约束,出台专门法律

  由于开发性金融机构业务活动的特殊性,许多国家都通过立法的形式对开发性金融机构的法律地位、业务功能、治理结构和外部关系等做出明确规定。例如:德国依据《复兴信贷银行法》于1948年成立德国复兴信贷银行(KFW);日本依据《日本开发银行法》于1951年4月成立日本开发银行。

  首先,我国对国家开发银行金融立法的滞后,不利于形成开发性金融的制度约束,不利于开发性金融经营机制的完善,也不利于为开发性金融的规范运营创造良好的外部环境。对开发性金融专门立法必须进一步规范开发银行的性质、地位、功能和业务定位,有利于协调开发性金融与政府及开发性金融与商业性金融之间的关系,维护金融秩序,保障金融业的安全,促进我国金融体系的发展与完善。

  其次,要改革目前立法程序。目前对开发性金融机构的立法程序是由国家开发银行和中国人民银行一起起草法律条例,由于在经营宗旨上国家开发银行有利润动机和向商业性金融转化的倾向,都不愿意在法规上体现不以盈利为目的,不与商业性金融竞争的宗旨,不愿在业务范围上受太多限制,使立法工作历经多年迟迟不能出台。建议由全国人大在组织专家和听取相关部门意见的基础上独立立法,国家开发银行只能按法律要求规范自身的经营行为而不应让法规体现自己意志。

  2、强化信息披露,加强和完善监管

  信息披露是加强银行信息透明度地重要措施,也是社会监督的重要内容。由于国家开发银行的经营活动具有公共性的特点,国家开发银行应该比商业性金融机构具有更高的透明度,因而需要健全完善开发银行信息披露制度,向公众真实全面地披露国家开发银行经营活动信息,让社会公众了解国家开发银行的经营情况,这有利于发挥社会力量对国家开发银行进行外部监督,进一步促进开发性金融的规范运营。

  国家开发银行的监管工作以前由中国人民银行负责,2003年4月,中国银行业监管委员会成立,开发银行的监管工作移交给了中国银监会。作为开发性金融机构,开发银行的业务和风险特征与商业银行有很多不同。但由于国家开发银行法律没有出台,在法律层面上没有对开发银行的监管做出明确的规定,所以,现阶段的监管工作存在模糊性,缺乏针对性。

  3、建立健全开发性金融的退出机制,积极配合政府实现经济政策意图

  建立开发性金融在有关业务领域的转承退出机制,是开发性金融体现政府意图、实现政策效应的表现。随着国家经济发展水平和阶段的不同,产业政策和国家重点支持的领域也会发生相应的变化,表现在开发性金融的业务活动方面就是开发性金融孵化的项目一旦成熟,商业性金融愿意且能够进入时,开发性金融就应该退出,并将这些项目转移给商业性金融。同时,开发性金融完成了其投资的先导性作用和市场培育的作用,再去支持其他需要发展的领域或行业。

  从开发性金融机构经营角度看,这种退出或转移的实质是增强资产的流动性。开发性金融属于长期信用,其资产流动性很低,不利于资产负债结构匹配。通过建立健全开发性金融的退出机制,根据贷款项目的成熟情况,选择适当时机将贷款资金全部或部分退出,将项目贷款资产转移给商业性金融,并将收回资金再投入其他项目。在退出过程中,国家开发银行不仅要转变行业的倾斜重点,逐步转向支持中小企业贷款、助学贷款等瓶颈领域,也要改变区域倾斜的重点——减少在东部地区的贷款,更多地支持中西部和东北老工业基地,弥补市场机制下对某些地区开发的不足。

  为使开发性金融机构更好的发挥自身作用,除了要对开发性金融的经营进行严格规范,重要的还是要为开发性金融创造一个较好的、没有后顾之忧的外部环境,即政府必须协调好开发性金融与财政的关系,弱化开发性金融追求份外利润的积极性。防止开发性金融的非银行化,需要在行政、法律诸方面建立必要的约束机制,制定有关的处罚办法,最终使得开发性金融遵循其本来的经营原则,沿着法制的轨道与商业性金融各负其责、优势互补而共同繁荣我国金融事业。